¿Qué es la plusvalía municipal?
El Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU, comúnmente conocido como “plusvalía municipal”) es un impuesto directo, real, objetivo, instantáneo, de establecimiento potestativo por los Ayuntamientos mediante ordenanza (en la práctica, lo regulan todos), que grava el incremento de valor que experimenten los terrenos de naturaleza urbana (inmuebles rústicos no) que se ponga de manifiesto como consecuencia de la transmisión de la propiedad de los mismos por cualquier título o la constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce, limitativo del dominio, sobre dichos terrenos.
En estos últimos años de crisis inmobiliaria, en los que el valor de los inmuebles se ha depreciado notablemente, ha sido común la venta de pisos, locales u otros inmuebles urbanos por debajo de su precio de adquisición -sobre todo si ésta se produjo en pleno “boom” inmobiliario, hace una década aproximadamente-. La lógica invitaría a pensar que, en tales casos, no ha lugar el pago de la plusvalía municipal… pero nada más lejos de la realidad, pues tal y como está configurado legalmente este impuesto, se produce la ficción legal de que los inmuebles siempre suben de valor, y su transmisión determina la exigencia de gravamen.
Hay que apuntar, no obstante, que, como explica perfectamente mi compañero Luis Prados en este post, la base imponible de la plusvalía municipal está constituida únicamente por el valor catastral del suelo, sin tener en cuenta el valor de la construcción. Es importante hacer esta precisión, porque hace escasos días, en un programa televisivo vespertino a nivel nacional, tratando la noticia de la sentencia sobre plusvalía municipal objeto de análisis en este post, pusieron el ejemplo de un piso sito en Almería, comprado en el año 2007 por 200.000 euros y vendido en 2017 por 136.000 euros, que devengaría una plusvalía municipal para el vendedor de unos 12.400 euros, por considerar el Ayuntamiento que el valor del piso en el momento de su venta había subido hasta la cifra de 262.000 euros; creo que es una hipótesis errónea, pues en ella se está considerando conjuntamente el valor del suelo más el de la construcción.
STC de 16 de Febrero de 2017
Para zanjar este dislate, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en sentencia de fecha 16 de Febrero de 2017, cuya ponente ha sido la Vicepresidente del Tribunal, doña Adela Asúa y que se halla pendiente de publicación en el BOE a la fecha de publicación de este post -pero puede leerse su texto íntegro aquí-. Sin embargo, como suele suceder con todas las sentencias de gran repercusión práctica o de trascendencia mediática, ya se han podido leer noticias que inducen a error sobre sus contenido y consecuencias, del tipo de “declarado inconstitucional el impuesto de plusvalía municipal”, o “ya no habrá que pagar plusvalía si se pierde dinero en la venta”. Por ello, me propongo en esta entrada analizar detenidamente dicha sentencia y aclarar sus pronunciamientos y los efectos que de la misma se derivan.
Cuatro precisiones respecto de la sentencia
Aunque pueda suponer un jarro de agua fría sobre las expectativas generadas por las noticias que han tratado con cierta ligereza la sentencia, conviene hacer ciertas aclaraciones sobre su contenido:
1) Para empezar, el IIVTNU se regula en la Ley reguladora de las Haciendas Locales, cuyo Texto Refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Pues bien, la sentencia del TC no declara inconstitucional ninguna norma de esta ley, pues el objeto de la cuestión de constitucionalidad versa sobre una liquidación de plusvalía municipal practicada en Guipúzcoa -en concreto, en el Ayuntamiento de Irún-, que cuenta con normativa foral propia en la materia dados los conciertos económicos suscritos con el Estado (así, se declaran inconstitucionales y nulos los arts. 4.1, 4.2 a) y 7.4, de la Norma Foral 16/1989, de 5 de julio, del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana del Territorio Histórico de Gipuzkoa). Así (primer mazazo), la LHL, en principio, sigue vigente y aplicable en todos sus términos y extensión, pese a que las normas forales impugnadas son reproducción casi idéntica de la ley estatal.
No obstante, hay que destacar que están pendientes de resolver por el Tribunal Constitucional varias cuestiones de inconstitucionalidad planteadas sobre los artículos 107 -base imponible del impuesto de plusvalía municipal y su sistema de determinación- y 110.4 -establecimiento del sistema de autoliquidación para la gestión del tributo- de la Ley de Haciendas Locales estatal. Dichas cuestiones han sido admitidas por el Pleno del TC mediante providencias de fechas 16 de Febrero de 2016 (cuestión nº 232-2016, que versa también sobre ciertos preceptos de la Norma Foral de Álava 46/1989, de 19 de Julio), 1 de Marzo de 2016 (cuestión nº 409-2016), 26 de Abril de 2016 (cuestión nº 6444-2015) y 31 de Enero de 2017 (cuestiones nº 4864-2016, 4865-2016, 4866-206, 4867-2016 y 4868-2016, todas ellas sólo respecto del art. 107 LHL).
2) Además, ni siquiera para Guipúzcoa se ha declarado inconstitucional el impuesto. El Fundamento Jurídico Séptimo y último de la sentencia establece claramente que “el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos no es, con carácter general, contrario al Texto Constitucional, en su configuración actual. Lo es únicamente en aquellos supuestos en los que somete a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica, esto es aquellas que no presentan aumento de valor del terreno al momento de la transmisión”, declarando inconstitucional y nulos los preceptos citados de la norma foral guipuzcoana “únicamente en la medida en que someten a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica, impidiendo a los sujetos pasivos que puedan acreditar esta circunstancia”.
3) En tercer lugar, sólo se ha declarado inconstitucional el apartado de la Norma Foral guipuzcoana relativo a la determinación del valor de los terrenos en las transmisiones de los mismos -art. 4.2.a)-, dejando al margen las reglas aplicables a los casos de constitución y transmisión de derechos reales de goce limitativos del dominio, constitución o transmisión del derecho a elevar una o más plantas sobre un edificio o terreno o del derecho a realizar la construcción bajo suelo sin implicar la existencia de un derecho real de superficie, y expropiaciones forzosas -apartados b), c) y d) del art. 42. de dicha Norma Foral-.
4) Y finalmente, no parece que el incremento de valor del terreno, expresivo de la capacidad económica del sujeto pasivo conforme al principio consagrado en el artículo 31.1 de la Constitución Española -precepto que se considera vulnerado por las normas del impuesto sobre plusvalía anuladas-, sea algo tan sencillo como una mera operación aritmética entre el precio de adquisición y el de transmisión, y, en todo caso, tendrá que decirlo la ley; pues el mismo FJ 7º pone a trabajar al legislador, al señalar que “la forma de determinar la existencia o no de un incremento susceptible de ser sometido a tributación es algo que sólo corresponde al legislador, en su libertad de configuración normativa, a partir de la publicación de esta Sentencia, llevando a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto que permitan arbitrar el modo de no someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana”.
Y es que, según el TC (FJ 3º), “es plenamente válida la opción de política legislativa dirigida a someter a tributación los incrementos de valor mediante el recurso a un sistema de cuantificación objetiva de capacidades económicas potenciales, en lugar de hacerlo en función de la efectiva capacidad económica puesta de manifiesto”. Pero “una cosa es gravar una renta potencial (el incremento de valor que presumiblemente se produce con el paso del tiempo en todo terreno de naturaleza urbana) y otra muy distinta es someter a tributación una renta irreal”, pues ello infringiría el principio constitucional de capacidad económica; principio que además no ha de considerarse de forma abstracta sino subjetiva, ya que, como dice el FJ 2º, el art. 31.1 CE exige que la contribución de cada persona al sostenimiento de los gastos públicos se haga “de acuerdo con SU capacidad económica” -utilizando, como destaca la sentencia, el adjetivo posesivo “su”, en vez del artículo “la”-, siendo éste “un criterio inspirador del sistema tributario que opera singularmente respecto de cada persona”.
Causa de inconstitucionalidad: sin incremento de valor revelador de capacidad económica no hay plusvalía.
Sin embargo, como claramente se expone en el FJ 3º, “no cabe duda de que los preceptos cuestionados fingen, sin admitir prueba en contrario, que por el solo hecho de haber sido titular de un terreno de naturaleza urbana durante un determinado período temporal (entre uno y veinte años), se revela, en todo caso, un incremento de valor y, por tanto, una capacidad económica susceptible de imposición, impidiendo al ciudadano cumplir con su obligación de contribuir, no de cualquier manera, sino exclusivamente de acuerdo con su capacidad económica (art. 31.1 CE)”; y ésa es una ficción legal, en relación al impuesto de plusvalía municipal, que soslaya, “no solo aquellos supuestos en los que no se haya producido ese incremento, sino incluso aquellos otros en los que se haya podido producir un decremento en el valor del terreno objeto de transmisión”, haciendo tributar por una riqueza inexistente en vez de por una capacidad económica susceptible de gravamen, en abierta contradicción con el citado art. 31.1 CE (destacar a este respecto que la infracción del art. 31.1 CE es la única a la que se circunscribe el TC, desestimando la pretensión de enjuiciar la vulneración del derecho de defensa en el proceso contencioso-administrativo del art. 24 CE).
Por todo ello, “el tratamiento que los arts. 4 y 7.4 de la Norma Foral 16/1989 otorgan a los supuestos de no incremento o, incluso, de decremento, en el valor de los terrenos de naturaleza urbana, carece de toda justificación razonable en la medida en que, al imponer a los sujetos pasivos del impuesto la obligación de soportar la misma carga tributaria que corresponde a las situaciones de incrementos derivados del paso del tiempo, se están sometiendo a tributación situaciones de hecho inexpresivas de capacidad económica, lo que contradice frontalmente el principio de capacidad económica que la Constitución garantiza en el art. 31.1. De esta manera, los preceptos enjuiciados deben ser declarados inconstitucionales, aunque exclusivamente en la medida que no han previsto excluir del tributo a las situaciones inexpresivas de capacidad económica por inexistencia de incrementos de valor”.
Y es que la plusvalía implica necesariamente un incremento de valor; así, el Diccionario de la Real Academia Española define “plusvalía” como “incremento del valor de un bien por causas extrínsecas a él”. Sin incremento de valor, no hay plusvalía gravable.
¿Cómo acreditar la inexistencia de ganancia?
En un primer impulso, la solución parece sencilla: si el precio por el que se compró es superior al precio por el que ahora se vende, no habrá incremento de valor gravable por la plusvalía municipal.
Sin embargo, ello es erróneo, porque el precio se refiere al valor total del inmueble, comprendiendo el valor del suelo más el valor de lo construido; y, como expusimos anteriormente, la plusvalía municipal se paga únicamente por el incremento de valor del suelo -el terreno-, prescindiendo de lo edificado, y con un período máximo de permanencia de veinte años -es decir, que si el inmueble se adquirió hace treinta años, sólo se tiene en cuenta el incremento generado desde hace veinte-. Tampoco serían admisibles estadísticas o informes sobre el variación del valor del suelo experimentada en la zona donde se ubica el inmueble, pues es preciso referenciar la evolución del valor del terreno respecto de cada inmueble concreto.
La sentencia no ofrece solución alguna, ni siquiera una mera orientación, sobre la forma de acreditar la inexistencia de incremento de valor gravable, pues, ello corresponde determinarlo en exclusiva al legislador, a quien el Tribunal Constitucional dirige mandato expreso en tal sentido en el FJ 7º de la sentencia, antes expuesto. Habrá que esperar, por lo tanto, al criterio adoptado por el legislador; creo que una de las posibles soluciones sería la obtención de informe de valoración demostrativo de la pérdida patrimonial elaborado por un tasador independiente, si bien ello daría pie a réplica por la Administración que desembocaría inevitablemente en un procedimiento de tasación pericial contradictoria.
Alegaciones de la Administración desestimadas
El TC, en el FJ 5º de la sentencia, desestima unas alegaciones planteadas por la Abogada del Estado, pero por el hecho de que hace referencia a unas circunstancias relativas a la plusvalía previstas en leyes estatales no aplicables en el territorio foral guipuzcoano. Así, arguye la Abogada del Estado la posibilidad, contemplada por el artículo 32 del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, de actualizar los valores catastrales de los bienes inmuebles urbanos a petición de los Ayuntamientos, siempre que se hubiesen puesto de manifiesto diferencias sustanciales entre los valores de mercado y los que sirvieron de base para la determinación de los valores catastrales vigentes, y siempre que hubiesen transcurrido al menos cinco años desde la entrada en vigor de los valores catastrales derivados del anterior procedimiento de valoración colectiva de carácter general; así como la previsión del art. 107.3 LHL, de que los Ayuntamientos (del territorio común) puedan reducir, con carácter potestativo, a efectos del IIVTNU, hasta en un 60 por 100, el valor catastral de los bienes inmuebles que hubiese sido objeto de modificación como consecuencia de un procedimiento de valoración colectiva de carácter general.
Sería muy interesante conocer el pronunciamiento del TC, teniendo en cuenta estas normas apuntadas por la Abogada del Estado en sus alegaciones, sobre la regulación del impuesto en la LHL, pues podría llegar a considerar que el mandato que al legislador hace en la sentencia analizada de prever la inexistencia de incrementos de valor expresivos de capacidad económica que no puedan ser gravados, se encuentra ya cumplido en la ley estatal.
Por otro lado, el TC (FJ 6º) rechaza también el argumento -a mi juicio, plausible y de interés para evitar una situación de incertidumbre jurídica en relación al impuesto de plusvalía municipal hasta que el legislador quiera cumplir el mandato dado en la sentencia-, mantenido tanto por las Juntas Generales y la Diputación Foral de Guipúzcoa como por la Abogada del Estado y la Fiscal General del Estado, que consideran que “dado que el presupuesto que provoca el nacimiento de la obligación tributaria es la existencia de un incremento de valor del terreno de naturaleza urbana puesto de manifiesto en el momento de la transmisión, cuando no exista tal incremento de valor, no nacería la obligación tributaria del impuesto, por inexistencia de hecho imponible”. Hay que decir que este planteamiento ha sido ya sostenido por la jurisprudencia; en concreto, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña 6515/2013, de 18 de Julio de 2013, ya afirmó que “la ausencia objetiva de incremento del valor dará lugar a la no sujeción al impuesto, simplemente como consecuencia de la no realización del hecho imponible”.
De esta forma, según esta interpretación, los preceptos impugnados sería conformes a la Constitución interpretándolos en el sentido de que cuando no haya plusvalía por ser inferior el valor de transmisión del terreno al de adquisición, no se devengaría el tributo al no haberse realizado el presupuesto de hecho previsto en la ley para provocar el nacimiento de la obligación tributaria. Si bien -y es lo que menos me gusta de este planteamiento propuesto pero desestimado por el TC-, sería posible “promover el procedimiento de tasación pericial contradictoria en orden a la acreditación de la inexistencia de ese incremento de valor” (por lo que parece que la inexistencia de incremento patrimonial no podría apreciarse de oficio por la Administración recaudadora, ni valdría su acreditación simplemente mostrando el interesado los títulos de propiedad reveladores de que el valor de adquisición es inferior al de transmisión, sino que éste habría de instar una tasación pericial contradictoria).
El TC, como decimos, desestima esta alegación común, pues el caso enjuiciado se trata “de una auténtica ficción jurídica conforme a la cual la mera titularidad de un terreno de naturaleza urbana genera, en todo caso, en su titular, al momento de su transmisión y al margen de las circunstancias reales de cada supuesto, un incremento de valor sometido a tributación, respecto del cual, la norma no permite acreditar un resultado diferente al resultante de la aplicación de las reglas de valoración que contiene”. Y “admitir lo contrario supondría reconstruir la norma en contra del evidente sentido que se le quiso dar y aceptar que se ha dejado al libre arbitrio del aplicador tanto la determinación de los supuestos en los que nacería la obligación tributaria, como la elección, en cada caso concreto, del modo de llevar a cabo la determinación del eventual incremento o decremento, lo que chocaría, no sólo contra el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), sino contra el propio principio de reserva de ley que rige la materia tributaria (arts. 31.3 y 133.1 y 2, ambos de la CE)”.
Conclusiones
En conclusión, pienso que debemos ser aún cautos en esta materia y esperar respuesta del legislador -o pronunciamiento del TC respecto de la LHL estatal-; aunque ya se han filtrado noticias de que el Ministerio de Hacienda modificará la plusvalía municipal para evitar el gravamen en caso de inexistencia de incremento de valor, es conocido el aforismo jurídico “verba volant, scripta manent”, que viene a ser el trasunto romano de “las palabras se las lleva el viento”.
Eduardo Amat Alcaraz.
Notario de Puerto Lumbreras (Murcia).
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